自2020年以来，我国行政法学术界和实务界一直在讨论编纂行政基本法典的问题。笔者主张先制定行政程序法，然后编纂行政基本法典。之所以这样主张，理由有以下五点：①（1）行政法不同于民法，其最重要、最核心的内容是程序规范而非实体规范。只有先制定出行政程序法，才有可能编纂行政基本法典。（2）行政实体法规范分散，且体系庞杂，编纂法典非短时期内能完成，而法治政府建设迫切需要行政程序法，不能为编纂大而全的行政基本法典再等那么长的时间了。（3）行政法中有些规则，既有实体性质，又有程序性质。如行政程序主体规则，行政管辖规则，政务信息公开规则，行政行为的生效、失效、无效规则及行政法律适用规则等。我们可以在行政程序立法中纳入这些规则，而无须等编纂行政基本法典时再去补充确立这些规则。（4）目前世界上法治发达国家绝大多数都只制定了行政程序法或行政程序法典，有的国家虽然编纂或制定了行政基本法典，但也是先制定行政程序法，然后编纂或制定行政基本法典（如韩国）。②（5）我国目前还处在经济体制、政治体制和行政体制改革与转型的时期，行政机关的组织体系、结构、职能及权力配置等实体规则还处在不断地调整变化中，各种行政实体法律制度远未完全定型，而法典则应具有较一般法律更大的相对稳定性，不能频繁地修改变动。因此，与其现在匆忙编纂行政基本法典，不如先制定出目前迫切需要的行政程序法，然后待各种行政实体法律制度基本完善和定型后，再瓜熟蒂落地推出行政基本法典。

　　对于我国统一行政程序法的制定，全国各地自20世纪90年代起制定的十多部地方行政程序规章和地方性法规有重要的参考借鉴价值，特别是江苏省人大常委会于2022年7月29日制定的《江苏省行政程序条例》（以下简称《条例》），为我国制定统一的行政程序法做了一个很好的探索。《条例》共设13章，分别为：总则；行政程序主体；管辖、协助与回避；行政程序一般规定；行政规范性文件、行政规划、重大行政决策；行政执法；行政指导；行政协议；行政奖励；矛盾纠纷解决；公众参与；行政程序监督；附则。《条例》对国家制定统一的行政程序法最有启示的有以下四点：（1）体现中国特色，反映中国法治政府建设的经验。我国制定行政程序法，虽然应该研究和借鉴世界法治发达国家和地区已经制定出来的各种行政程序法版本，借鉴其立法经验，但更重要的是要体现中国特色，反映中国法治政府建设的经验。在这方面，《条例》有诸多亮点：一是将党的领导确定为行政程序的基本原则，规定行政机关在行政程序中应当“贯彻党的路线方针政策和决策部署，把党的领导贯穿到行使行政职权全过程”。二是以专节规定行政决策程序：除法定情形外，行政机关作出重大行政决策均应遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的程序。三是将党的十八大以来行政管理推进“放管服”改革的成功经验直接规定进《条例》的有关条文中，如行政审批“马上办、就近办、一次办、自助办”，推进“一业一证”改革。实行“在线咨询、网上申请、网上审批、网端推送、快递送达”的办理模式；对能够通过事中事后监管达到行政许可条件且不会产生严重后果的行政许可可实行告知承诺制；等等。四是以专章规定行政活动的非强制性方式——行政指导和行政协议。五是以专章规定行政争议和其他社会矛盾纠纷的多元化解决机制，这个机制包括具有鲜明中国特色的行政调解、行政裁决、行政复议和投诉举报制度。（2）体现21世纪时代特色，推进政府治理信息化与法治化的深度融合。国外行政程序法大多是20世纪工业化时代制定的，我国现在制定行政程序法，是处在信息化时代（互联网和元宇宙时代）。因此，我们现在制定的行政程序法必须体现信息化时代的特色，必须通过立法推进政府治理信息化与法治化的深度融合。在这方面，《条例》同样做了很多有益的探索，有诸多亮点：一是在《条例》总则中明确将推进行政管理信息化、数字化、智能化确定为行政程序的基本原则。“行政机关应当推动行政管理信息化、数字化、智能化，提高行政效能，为公民、法人和其他组织提供方便、快捷、优质的公共服务”。二是在行政执法程序中推进电子政务制度。“行政机关在政务服务中应当使用电子证照、电子公文、电子签章等，优化简化行政审批网上申请、受理、审查、决定、送达等流程”。三是在行政复议中推进信息化建设。“县级以上地方人民政府应当加强行政复议规范化、专业化、信息化建设，……提升行政复议工作水平”。四是在行政程序中运用电子方式送达行政文书。“经受送达人同意，行政机关可以采用手机短信、传真、电子邮件、即时通信账号等能够确认其收悉的电子方式送达行政文书”，等等。（3）突出行政程序立法的基本价值和功能：规范和控制行政权力，保护行政相对人的合法权益。在这方面，《条例》的主要亮点有四：一是将公开透明、公平公正确立为行政机关行使行政职权的基本原则。“行政机关应当推行政务公开，健全政府信息公开制度，确保行政权依法公开透明运行。行政机关行使行政职权应当遵循公开、公平、公正的原则，平等对待公民、法人和其他组织”。二是明确规定行政机关制定行政规范性文件、行政规划和作出重大行政决策应遵循的基本程序，如通过论证会、听证会等方式听取公众和专家意见、进行合法性和可行性审查、经集体讨论作出决定、依法公布和备案等。三是明确规定行政机关实施行政执法行为除应遵循“法定程序”外，还必须遵循具体法律未明确规定的一般“正当程序”，如告知、回避、说明理由、听取申辩等。四是专节规定投诉举报程序和专章规定监督程序。（4）在体系结构上既注重对一般行政行为共性程序规范的设计，也兼顾对行政机关非权力性行为的特别程序规范设计。《条例》重点规范的是一般行政行为共性程序规则，如行政程序的基本原则、行政程序主体、行政程序的基本制度（管辖制度、回避制度、听证制度、调查和证据制度等）、抽象行政行为（制定规范性文件、行政规划、行政决策）程序、具体行政行为（行政执法）程序、行政解纷（矛盾纠纷解决）程序，同时兼顾到对行政机关非权力性行为的特别程序，如行政指导、行政协议、行政奖励等的程序。这个体系结构的设计在逻辑性上较为严密，虽有进一步完善的空间，但无疑可为今后国家统一行政程序立法提供参考和借鉴。